Thursday, March 11, 2010

Beberapa Teori Tentang Manajemen Publik


Meskipun perubahan selera bisa mempengaruhi semua bidang teori dan aplikasi, tidak ada pendekatan lain terhadap administrasi publik yang lebih terkenal selain manajemen. Kelahiran bidang modern muncul bersamaan dengan popularitas manajemen ilmiah dari Frederick W. Taylor, dengan aplikasi studi time-and-motion untuk aktivitas publik, dan upaya pencarian satu cara terbaik. Seperti “manajemen kualitas total” di tahun 1980-an dan logika perbaikan berkelanjutan sekarang ini, manajemen ilmiah dipinjam dari administrasi bisnis di awal abad 20 dan diterapkan dalam administrasi publik dan pemerintah.
          Seiring waktu, dalam pemerintah, banyak hal yang bisa dipahami ketika manajemen ilmiah terpisah dari subyek manajemen yang lebih umum, dan khususnya manajemen fungsi staff, anggaran dan personel, dan menjadi akar penelitian dari bidang operasi modern. Dengan setengah perancangan dan setengah administrasi bisnis, penelitian operasi adalah sebuah aplikasi sukses kekuatan matematika dan perhitungan pada sebuah masalah manajemen bisnis klasik seperti penjadwalan; penentuan harga; kontrol kualitas; efisiensi dalam proses produksi; dan pengiriman, gudang, dan inventaris produk. Penelitian operasi adalah penting dalam sektor publik, khususnya dalam organisasi publik yang teknik tersebut bisa berguna lebih jauh, seperti: perencanaan dan pengembangan sistem senjata; sistem jalan raya dan transportasi; sistem manajemen air dan limbah; sistem pembangkit listrik tenaga nuklir; sistem kontrol lalu lintas udara; dan tugas manajemen skala-besar seperti return pajak dan catatan Internal Revenue Service dan manajemen Social Security, Medicare, dan sistem Medicaid.
          Dalam teori kontemporer, aplikasi teori penelitian operasi seringkali ditemukan dalam setting yang digambarkan sebagai sistem terpadu yang mana mesin, peralatan, atau teknologi dipasangkan dengan manajemen manusia. Literatur teoritis tentang sistem dengan reliabilitas tinggi, yang dijelaskan di Bab 4, seringkali menjadi sebuah aplikasi penelitian operasi dan konsep manajemen ilmiah (LaPorte dan Consolini, 1991).
          Fitur awal dari administrasi publik Amerika – sebuah jasa sipil berbasis pengabdian, pemisahan administrasi dari politik, “prinsip” administrasi, administrasi sebagai bagian dari pemerintah eksekutif, dan aplikasi manajemen ilmiah – ini memperlihatkan bahwa teori dan logika manajemen ilmiah adalah yang paling berpengaruh dan bertahan lama. Teori dan logika manajemen ilmiah begitu persuasif di banyak wilayah pemerintah dan sektor publik terkaitnya, dan karena itu, tidak jelas terlihat di mata masyarakat awam; ini hanya terlihat menonjol ketika sebuah sistem yang berisi teori dan logika tersebut dipisahkan. Ketika sebuah pesawat jatuh dari langit, seorang anak mati karena bakteria e-coli, atau seorang tentara tewas karena “tembakan teman”, warga negara dan pimpinan terpilih “akan merujuk” pada sistem publik kompleks yang dibuat dan dijalankan berdasar asumsi manajemen ilmiah. Ketika orang melihat “pesawat” jatuh dari langit, mereka seringkali tidak bisa melihat bahwa pada jam 5 sore, pada waktu kerja di sore hari di United States, lebih dari 300.000 orang berdoa untuk keselamatannya dalam perjalanan udara dengan kecepatan lima ratus mil per jam. Dengan berbagai perhitungan, ini adalah sebuah keajaiban manajemen ilmiah yang menggabungkan teknologi, perusahaan privat, dan kontrol dan manajemen pemerintah. Semua pasti setuju bahwa ketika perjalanan udara meningkat, sistem harus dibuat lebih aman (Perrow, 1999). Bagaimanapun gambarannya – satu cara terbaik, manajemen kualitas total (TQM), organisasi kinerja-tinggi, atau peningkatan berkelanjutan – warisan manajemen ilmiah terasa kental.
          Di awal tahun dari administrasi publik modern, teori manajemen ilmiah dan aplikasinya paling sering ditemukan dalam bidang pekerjaan publik, yang menjadi sepupu dekat dari administrasi publik. Sampai pada tahun 1960-an, American Society of Public Administrators, American Public Works Association, dan International City/County Management Association menggunakan kantor pusat yang sama di kampus Universitas Chicago. Teks orisinil Leonard White berisi sebuah bab tentang administrasi pekerjaan publik, dan banyak publikasi awal dari International City/County Management Association adalah tentang pekerjaan publik (1929). Secara bertahap, dua bidang ini berjalan terpisah, yang mana insinyur selalu dikaitkan dengan pekerjaan publik dan teknik manajemen ilmiah, sedangkan administratur publik dikenal sebagai fungsi staff dari pemerintah seperti penganggaran dan administrasi personel dan lebih tertarik dengan manajemen. Dalam literatur dan akademis – buku diktat dan jurnal – pekerjaan publik dan administrasi publik, dengan beberapa perkecualian, hampir sangat terpisah (Felbingber dan Whitehead, 1991a, 1991b). Dalam prakteknya, meski begitu, setiap county memiliki departemen pekerjaan publik, setiap daerah memiliki sistem manajemen data ekstensif untuk penilaian properti, setiap negara bagian memiliki sistem manajemen data jasa sosial ataupun sistem jalan raya dan transportasi lainnya, dan pemerintah nasional memiliki spesialis penelitian operasi perancangan dan sistem dalam berbagai tipe. Dalam prakteknya, manajemen ilmiah masih tetap menjadi bagian dari administrasi publik.
          Teori manajemen ilmiah, berawal dari pemikiran Taylor dan dalam ukuran TQM modern, adalah kerabat dari teori keputusan. Tujuan dan karakteristik dari teori keputusan adalah definisi masalah dan pemecahan masalah – bagaimana mengontrol lalulintas udara, bagaimana mengoperasikan sistem limbah sehat dan pengolahannya secara efisien. Model teori keputusan yang maju berisi ambiguitas tujuan, batasan resource, informasi yang tidak lengkap, dan kepuasan. Topik ini dibahas di Bab 7. Teori manajemen memiliki banyak elemen pemecahan masalah, tapi ini biasa dikaitkan dengan studi dan deskripsi arahan aktivitas rutin dalam organisasi.
          Dengan pemisahan pekerjaan publik dari administrasi publik dan penentangan Simon terhadap “prinsip” tersebut di tahun 1950-an, dan emphasis pada analisis kebijakan dan pembuatan kebijakan di tahun 1930-an dan 1990-an, subyek manajemen mulai melemah dan masuk ke dalam naungan administrasi publik. Sedikit sekali perhatian ke arah itu. Pada tahun 1960-an dan 1970-an, ada beberapa kepentingan dalam administrasi umum, yang berarti bahwa manajemen adalah manajemen apapun prakteknya; beberapa sekolah bisnis umum dan administrasi publik dibuat dengan kekuatan logika ini (Cornell, California di Irvine, California di Riverside, negara bagian Ohio, Missouri di Columbia, dan Kansas City, Brigham Young University, Yale) (Litchfield, 1956). Sebagian besar sekolah umum tersebut sekarang ini telah bubar atau menjadi sejumlah departemen kecil dan otonom yang terpisah dalam administrasi publik di sekolah bisnis besar. Sekolah umum tersebut tidak memberikan efek bagi praktek atau teori administrasi publik aktual.
          Tahun 1960-an dan 1970-an juga memperlihatkan beberapa ketertarikan – khususnya dalam administrasi publik baru – dalam teori administrasi demokratik, termasuk hirarki datar, pekerja mandiri, manajemen proyek, organisasi matrik, dan penghapusan persaingan sebagai insentif untuk kerja (Marini, 1971; Frederickson, 1980). Teori ini memberikan efek terhadap praktek dan umumnya ditemukan dalam model kontemporer “manajemen publik yang baik”.
          Teori ekuitas sosial yang ditemukan dalam administrasi publik baru di tahun 1960-an dan 1970-an juga memiliki daya tahan yang lama. Ini muncul seiring dengan pertimbangan keadilan dalam tempat kerja, peluang pekerjaan yang sama, tindakan afirmatif, dan nilai yang setara. Banyak konsep ini menjadi aturan; organisasi dan prosedur yang menggunakan nilai ini bermunculan, dan ekuitas sosial sekarang ini telah banyak dipraktekkan. Dalam menilai efek aspek ekuitas sosial dalam administrasi publik baru, Shafritz dan Russell (1997) menuliskan:
Dari tahun 1970-an sampai sekarang, dihasilkan sejumlah paper konferensi dan artikel akademisi yang membuat administrator publik untuk memperlihatkan sensitivitas yang lebih besar terhadap kekuatan perubahan, kebutuhan klien, dan masalah ekuitas sosial dalam pemberian jasa. Ini memberikan sebuah efek positif bahwa perlakuan warga negara yang beretika dan setara oleh administrator menjadi pertimbangan terdepan dalam lembaga publik. Dengan dipertegas oleh sikap publik yang berubah, gerakan pemerintah yang muncul kembali, dan hukum hak sipil, administrasi publik baru mencapai puncaknya dalam waktu seperempat abad. Sekarang ini, tidak akan ada pikiran (dianggap ilegal), contohnya, menolak keuntungan kesejahteraan seseorang karena rasnya atau menolak peluang kerja karena kelaminnya. Ekuitas sosial sekarang ini tidak perlu diperjuangkan lagi oleh radikal muda, karena sudah ditangani oleh manajer di sepanjang masa.
Dari tahun 1950-an sampai 1970-an, dengan perkecualian pada kepentingan dalam fungsi penganggaran dan staff personel, argumen tentang New Public Administration, dan kepentingan dalam “manajemen dengan target”, administrasi publik akademis kurang memperhatikan praktek manajemen dalam administrasi publik.
          Berawal di pertengahan 1980-an, subyek manajemen kembali ke administrasi publik dengan sebuah dendam, baik teori dan praktek.
          Ini bisa dipahami karena aplikasi paling nyata dari teori manajemen dalam administrasi publik adalah pada penelitian operasi dan pekerjaan publik, dan bahwa aplikasi ini bisa digambarkan sebagai teori keputusan, dan untuk itu, kita beralih kepada teori modern dari manajemen publik. Tidak seperti teori keputusan, teori ini bukanlah memecahkan masalah, tapi menjadi deskripsi perilaku manajemen atau pedoman preskriptif untuk perbaikan manajemen dalam pekerjaan rutin organisasi.
          Dalam teori administrasi publik, gabungan subyek manajemen dan organisasi adalah umum dan ini diperlakukan sebagai yang terkait atau sesuatu yang sama. Kebiasaan semacam ini menghasilkan kebingungan konseptual dan teoritik. Contohnya, desentralisasi seringkali digambarkan sebagai phenomena manajemen, meskipun umumnya banyak kalangan menyatakan bahwa aspek sentralisasi dan desentralisasi adalah phenomena organisasi atau struktur. Untuk mengurangi kerumitannya dan mempertajam sudut pandang teoritiknya, kita menguraikan teori manajemen dan organisasi dan menggunakannya secara terpisah. Manajemen publik diartikan sebagai proses formal dan informal untuk mengarahkan interaksi manusia menuju target organisasi publik. Unit analisisnya adalah proses interaksi antara manajer dan pekerja dan efek perilaku manusia terhadap pekerja dan hasil kerja. Tujuan dari bab ini adalah menggambarkan dan mengevaluasi teori, baik secara empirik atau deduktif, yang mempertimbangkan atau menjelaskan perilaku manajemen publik.
          Teori organisasi publik, sebaliknya, berkaitan dengan desain dan evolusi tatanan struktur untuk pelaksanaan administrasi publik dan dengan deskripsi atau teori perilaku organisasi sebagai unit analisis. Meskipun memisahkan manajemen dan organisasi untuk perbaikan konseptual dan teoritik menghasilkan keuntungan, kita tidak berhenti sampai kesimpulan bahwa manajemen dan organisasi adalah berbeda dalam makna empirik. Ini bukan berbeda; manajemen selalu terjadi dalam konteks orgnaisasi, dan organisasi jarang menjadi efektif tanpa manajemen. Karena itu, dalam bab penutup, manajemen dan organisasi diikatkan kembali, karena keduanya berada dalam dunia empirik, dan teori hubungan dipertegas di sini.
          Teori manajemen publik digambarkan dalam empat kategori: Pertama, dan paling penting, adalah teori manajemen publik tradisional, atau kepercayaan terhadap itu; kedua adalah popularitas leadership sebagai manajemen publik; ketiga adalah teori yang dihasilkan dari praktek panjang pelaksanaan manajemen publik lewat kontrak; keempat adalah teori governance yang menjelaskan fitur penting dari manajemen publik.

Mempercayai Teori Manajemen Tradisional
Teori manajemen tradisional berawal dari Frederick W. Taylor dan tulisannya The Principles of Scientific Management, yang dipublikasikan pada tahun 1911 dan masih bisa dicetak (1985). Subyeknya adalah bisnis, dan khususnya shop. Tujuannya adalah bergerak dari aturan pokok, kebiasaan dan tradisi, dan pendekatan ad hoc terhadap manajemen bisnis untuk menghasilkan prinsip ilmiah. Prinsipnya didasarkan pada pengukuran proses kerja, ataupun hasilnya; pada pemilihan pekerja ilmiah; pada penempatan pekerja secara optimal dalam deskripsi peran kerja; pada pembagian dan sekuensi proses kerja dan akan meningkatkan produktivitas; dan pada kerjasama pekerja dalam mencapai target organisasi. Aplikasi prinsip ini, menurut Taylor, membuat manajer dan pekerja menuju pada satu cara terbaik.
          Seperti yang dilakukan inovasi bisnis, konsep ini dengan cepat merasuki pemerintah. Konsep tersebut menjadi bagian sentral dari era progresif dan gerakan untuk mereformasi pemerintah, dan ini sangat berpengaruh dalam pengembangan sistem jasa sipil dalam pemerintah di semua level. Penggunaan luas sarana ujian untuk penggajian dan promosi, deskripsi posisi, dan evaluasi pegawai adalah refleksi dari manajemen ilmiah. Sehingga dapat dikatakan bahwa ujian di masa modern untuk kemajuan di sekolah, rujukan ke universitas dan sekolah sarjana, dan untuk posisi profesional dalam hukum, kedokteran, akuntansi, pengajaran, dan sebagainya, juga menjadi manifestasi kontemporer dari logika manajemen ilmiah. Keinginan akan ketentuan, untuk mengukur secara tepat, dan karena itu menata dan mengkategorikan dunia secara tepat, dan juga merasakannya, tidak diragukan lagi menjadi sebuah titik kuat dari manajemen ilmiah.
          Luther Gulick, yang menjadi salahsatu pendiri administrasi publik modern, menggunakan ortodoksi manajemen ilmiah, yang diterapkan pada pemerintah, dan memperkenalkan mnemonik yang paling terkenal di bidang tersebut – POSDCORB, yang merepresentasikan teori dari tujuh fungsi utama manajemen:
·      Perencanaan (Planning)
·      Pengorganisasian (Organizing)
·      Staff (Staffing)
·      Arahan (Directing)
·      Koordinasi (Coordinating)
·      Pelaporan (Reporting)
·      Penganggaran (1937)
Sampai pertengahan hingga akhir 1950-an, berbagai perlakuan manajemen dalam administrasi publik adalah sebuah tindak lanjut dari POSDCORB. Dengan seringkali digabungkan dengan teori skalar, atau hirarkis, dari organisasi, prinsip manajemen ini memiliki sebuah kualitas umum yang muncul dalam praktek administrasi publik ataupun di studi lapangan atau dalam persiapan untuk praktek. Kritikisme awal mengatakan bahwa prinsip tersebut adalah top-down, preskriptif, dan tidak memperhatikan bentuk alami dari kerjasama – tapi kritikisme tersebut menjadi inti dari bidang tersebut.
          Dari 1930-an sampai 1950-an, modifikasi dan adaptasi penting dilakukan pada prinsip manajemen ilmiah. Chester Barnard menemukan dan menentukan teori tentang otoritas, yang menyatakan bahwa otoritas tidak didasarkan banyak pada orang otoritas atau menyatakan otoritas sebagai yang didasarkan pada kemauan pihak lain untuk menerima atau mematuhi arahan atau perintah (1938).
          Dalam teori klasik, dikatakan di sini bahwa kebijakan, instruksi, arahan, dan otoritas mengalir ke hirarki rendah, dan komunikasi (apa yang disebut feedback) mengalir ke atas. Barnard menunjukkan bahwa kekuatan berkumpul di dasar hirarki, dan bahwa teori manajemen efektif perlu dimodifikasi untuk menjelaskan budaya kerja dalam sebuah organisasi, preferensi dan sikap pekerja, dan bilamana ada persetujuan antara kebutuhan dan kepentingan pekerja dan kebijakan dan arahan manajemen. Dia menggambarkan “fungsi eksekutif” sebagai yang kurang berkaitan dengan prinsip formal dari administrasi dan lebih berhubungan dengan kerjasama pekerja lewat komnikasi yang efektif, lewat partispasi pekerja dalam keputusan produksi, dan lewat pertimbangan kepentingan pekerja. Dalam hal ini, otoritas didelegasikan ke atas daripada ke bawah.
          Hawthorne Studies menggambarkan efek Hawthorne, yang menyatakan produktivitas pekerja sebagai fungsi perhatian pengamat bukan faktor fisik atau kontekstual. Interpretasi efek Hawthorne ini menunjukkan bahwa perhatian dari pengamat masih terlalu sederhana, dan bahwa dalam eksperimen pekerja melihat perubahan bentuk pengawasan seperti yang diinginkan dan yang meningkatkan produktivitas. (Greenwood dan Wrege, 1986). Hawthorne Experiments dan pekerjaan Barnard memperkenalkan sebuah pendekatan hubungan manusia yang merubah teori manajemen. Prinsip klasik manajemen ilmiah dan struktur hirarki formal ditentang oleh pikiran hubungan manusia dalam teori manajemen, yang menjadi teori yang dipengaruhi oleh Douglas McGregor. Teori X dan Teori Y McGregor merepresentasikan sebuah perubahan penting dalam teori manajemen (1960). Di sini ada sejumlah asumsi berlawanan untuk Teori X dan Teori Y.

ASUMSI TEORI X
1.    Orang rata-rata tidak menyukai pekerjaan dan mencoba menghindarinya.
2.    Sebagian besar orang perlu dipaksa, dikontrol, diarahkan; dan diancam dengan hukuman untuk membuatnya bekerja untuk tujuan organisasi.
3.    Orang rata-rata ingin diarahkan, menghindari tanggungjawab, memiliki ambisi kecil, dan mencari keamanan.

ASUMSI TEORI Y
1.    Sebagian besar orang tidak membenci pekerjaannya; upaya fisik dan mental yang terlibat adalah alami seperti bermain atau istirahat.
2.    Orang melakukan arahan-sendiri dan kontrol-sendiri untuk mencapai tujuan yang diinginkannya; kontrol eksternal dan ancaman hukuman bukan satu-satunya sarana untuk menghasilkan upaya mencapai tujuan.
3.    Komitmen pada tujuan adalah sebuah fungsi reward, khususnya reward yang memuaskan harga diri dan kebutuhan aktualisasi-diri.
4.    Ketika kondisinya mendukung, orang rata-rata belajar bukan hanya untuk menerima tapi juga mencari tanggungjawab.
5.    Banyak orang memiliki kapasitas untuk memiliki kadar kreativitas tinggi dan inovasi dalam memecahkan masalah organisasi.
6.    Potensi intelektual dari sebagian besar individu hanya digunakan sebagian dalam sebagian besar organisasi.

Dari asumsi ini, manajer Teori X menitikberatkan pada kontrol dan pengawasan yang rumit, dan memotivasi dengan insentif ekonomi. Manajer Teori Y berupaya memadukan tujuan individu dan organisasi dan menekankan pada kinerja tugas; berupaya membuat pekerjaan menjadi menarik dan karena itu mendorong kreativitas.
          Penting untuk menegaskan bahwa upaya Chester Barnard, Hawthorne Experiments, dan Douglas McGregor adalah tentang perilaku, atau dikatakan bahwa ini didasarkan pada penelitian lapangan. Upaya sebelumnya dari Taylor dan lainnya, meski ini disebut manajemen ilmiah, adalah sedikitnya hasil observasi non-sistematik dan kebanyakan sebagai hasil logika deduktif.
          Satu pendekatan penting dan berbeda bagi teori manajemen dalam evolusi administrasi publik adalah sosiologi Max Weber, yang melabeli studi formal tentang organisasi kompleks skala-besar sebagai birokrasi (1952). Meskipun upaya ini dilakukan pada tahun 1930-an dan 1940-an, secara umum ini tidak terkenal di Amerika sampai setelah Perang Dunia II. Tujuan Weber adalah menggambarkan karakteristik ketahanan organisasi skala-besar, yang diberi label “tipe ideal”, atau makna ideal yang sering ditemukan atau yang menjadi karakteristik umum. Dia tertarik pada rasionalitas, atau perilaku berorientasi tujuan kolektif, seperti dalam organisasi rasional. Dia melawan karakteristik perbedaan kelas di Eropa di awal abad 20 dan menentang nepotisme dan kebusukan yang dihasilkan. Dia mengatakan bahwa birokrasi rasional menjalankan sebuah spesialisasi kerja. Pekerjaan dibagi menjadi tugas rutin dengan definisi jelas sehingga pekerja dapat menyempurnakan tugasnya dan sehingga pelamar kerja dapat diuji dalam area spesifik untuk memenuhi kualifikasi formalnya. Dia menggambarkan karakteristik aturan formal, prosedur, dan pencatatan dalam birokrasi ataupun karakteristik skalar atau hirarkisnya. Birokrasi, menurutnya, bersifat impersonal dan rasional karena seleksi individu dan promosi didasarkan pada pengabdian, yang ditentukan secara ilmiah.
          Birokrasi Weber terkesan lebih populer dalam akademisi daripada praktisioner, dan ini adalah sebuah teori manajemen yang menggambarkan apa yang disebutnya sebagai karakteristik yang sering ditemukan dalam organisasi besar dan kompleks yang bertahan lama. Kritik terhadap upaya Weber juga menonjol. Tipe birokrasi ideal cenderung inersia, menolak perubahan, bersifat mekanistik daripada humanistik, mengalami pergantian tujuan dan ketidakmampuan untuk berlatih. Birokrasi, di masa sekarang, menjadi obyek sebuah keputusan politik yang menyalahkan masalah pemerintahan yang terkait orang dan organisasi yang menjalankan program publik. Dan birokrasi adalah sebuah anak yang merengek untuk meminta akademisi dan konsultan yang berupaya membuat program publik menjadi lebih efektif. Apapun semua kritikismenya, Max Weber dikenal telah menghasilkan salahsatu dari deskripsi akurat dan universal yang paling empirik dari organisasi kompleks skala-besar pada masanya, yaitu sebuah deskripsi yang seringkali akurat untuk sekarang ini.
          Tidak ada kritikisme pada prinsip administrasi publik yang tajam seperti kritik Herbert Simon. Dia menunjukkan bahwa prinsip administrasi publik adalah kontradiksi, kecil kemungkinan untuk digeneralisasikan sebagai teori, dan cenderung rumit dan tidak tepat. Untuk menggantikan prinsip manajemen, seperti yang diinginkan dari teorinya, dia mengembangkan apa yang nantinya menjadi teori keputusan. Teori keputusan memiliki pengaruh terhadap administrasi publik, kebanyakan pengaruh baik. Tapi, dibuangnya prinsip manajemen seperti layaknya straw man bukanlah hal penting dalam teori keputusan dan maksudnya. Prinsip manajemen menghilang setidaknya dalam makna teoritik.
          Dari akhir 1950-an sampai pertengahan-1980-an, upaya teoritik yang sedikit serius dilakukan tentang manajemen dalam administrasi publik. Subyek secara bertahap menghilang dalam teks ataupun dalam halaman Public Administration Review. Ironinya adalah bahwa manajemen tetap menjadi inti dari praktek administrasi publik. Buruknya adalah bahwa selama periode tersebut, semakin luas jarak antara teori dan akademisi administrasi publik dan praktek administrasi publik.
          Selama periode ini, untungnya, kepentingan kuat dalam teori manajemen pada sosiologi, psikologi sosial, dan administrasi bisnis tetap berlanjut. Banyak dari upaya ini disebut teori kisaran-menengah, khususnya teori kelompok, teori peran, dan teori komunikasi.

Teori Kelompok
Teori kelompok adalah teori organisasi, bukan teori manajemen, tapi teori kelompok memiliki implikasi penting bagi manajemen publik. Sebagian besar implikasi ini berkaitan dengan perbedaan pendekatan kepada kontrol manajerial. Dalam teori manajemen klasik, kontrol dijalankan oleh kebijakan, aturan, regulasi, dan pengawasan. Dalam teori kelompok, kelompok efektif bisa menghasilkan tujuan dan nilai, norma perilaku, kebiasaan dan tradisi (Homans, 1950; Shaw, 1981). Manajemen efektif dalam konteks teori kelompok mempertahankan, mengolah, dan mendukung tujuan dan norma kelompok yang sebanding dan mendukung tujuan dan misi institusional. Ini adalah sebuah perbandingan bentuk tradisional dari bentuk manajerial dan bentuk kontrol yang didasarkan pada teori kelompok.

TABEL 5.1. Membandingkan Teori Tradisional Dan Kelompok Tentang Kontrol Manajemen
Karakteristik
Kontrol Manajerial
Kontrol Kelompok
Sarana kontrol
Kebijakan, aturan, regulasi, pengawasan
Persamaan tujuan, nilai, dan tradisi
Sumber kontrol
Mekanisme eksternal
Motivasi internal
Desain posisi
Subtask sempit; melakukan daripada berpikir
Tugas keseluruhan; melakukan dan berpikir
Definisi tugas
Tetap
Fleksibel, kontingensi
Akuntabilitas
Individu
Seringkali dalam kelompok
Struktur
Tinggi, top-down
Datar; pengaruh mutual berlapis
Kekuasaan
Emphasis pada otoritas legitimate
Emphasis pada informasi relevan dan kemahiran
Tanggungjawab
Menjalankan tugas individu
Kinerja unit kerja atau kelompok
Reward
Ekstrinsik
Intrinsik
Inovasi
Kecil kemungkinan
Besar kemungkinan
Reaksi pegawai terhadap manajemen
Kepatuhan
Komitmen

Sebagian besar aspek teori kelompok sekarang ini berada di dalam literatur manajemen publik, dan banyak manajer publik berupaya mengembangkan sejumlah tujuan kelompok, motivasi, dan komitmen yang mendukung tujuan institusional publik. Penelitian John Di-Iulio tentang karakteristik dan manajemen Federal Bureau of Prisons (BOP) menunjukkan kekuatan teori kelompok dalam administrasi publik (1994). Dalam upaya memperhitungkan perilaku pegawai dari Bureau of Prisons, DiIulio menemukan bahwa teori principal-agent dan teori pilihan rasional sudah melemah. Dia beralih ke versi teori kelompok yang kadangkala disebut sebagai organisasi budaya-kuat, yang digabungkan dengan teori leadership, dalam menjelaskan perilaku BOP:
Teori pilihan rasional dalam birokrasi bukannya menjelaskan ataupun membantu. Imbasnya, pakar teori pilihan rasional birokrasi adalah golongan Barnard yang setengah matang. Dengan pendapat Chester Barnad, mereka memahami bahwa organisasi adalah sarana untuk memperkuat dan mempertahankan kerjasama antar individu yang berkepentingan yang memiliki keyakinan berbeda, motivasi berbeda, dan tujuan yang berlawanan. Dari situ, mereka mengetahui bahwa individu selalu menjadi faktor dasar dalam organisasi, bahwa “fungsi eksekutif” adalah membuat pekerja yang berkepentingan untuk bekerjasama dalam cara yang memicu, daripada merumitkan, pencapaian tujuan organisasi, dan bahwa uang dan kebaikan terukur lainnya seringkali menjadi dorongan potensial.
Tapi pakar teori pilihan rasional tidak memperhatikan setengah bagian dari Barnard. Mereka mengabaikan kepentingan dari apa yang disebut Barnard sebagai “faktor moral”. Dengan kata lain, mereka mengabaikan kejutan sentimen sosial dan mengurangi kedudukan keunggulan motivasi moral menjadi realita perilaku yang rendah dan terlantar.
Sebagai kesimpulannya, pakar teori pilihan rasional birokrasi meremehkan kecenderungan orang untuk mendefinisikan kepentingan dirinya menurut preferensi pimpinan yang dihormatinya, keberadaan rekan kerja yang dipedulikannya, dan ketahanan dan reputasi organisasi tempat dimana mereka bekerja. Bisa dikatakan bahwa dalam sebagian besar kondisi, sebagian besar birokrat, khususnya dalam pemerintah, mengikuti definisi sempit dari kepentingan pribadi. Tapi ini bukanlah cerita keseluruhan ataupun bagian dari cerita yang dilakukan pejabat publik setiap hari – seperti petugas koreksi, pemadam kebakaran, petugas polisi, pegawai kesehatan masyarakat, pekerja sosial, dan lainnya. Bahkan dalam lembaga pemerintah, ada pengorbanan diri yang lebih banyak, dan kepentingan sendiri yang lebih rendah, daripada yang dikatakan teori pilihan rasional. Untuk BOP dan birokrasi pemerintah lainnya, maka orang Amerika perlu dan seharusnya bangga dan berterimakasih terhadapnya.

Teori Peran
Pakar psikologi sosial cenderung mendefinisikan semua organisasi manusia sebagai sistem peran. Dalam melihat tindakan organisasi, kita bisa melihat bahwa apa yang diorganisasikan sebenarnya adalah tindakan individu dalam posisi atau kantor tertentu. Dalam teori peran, setiap kantor atau posisi dianggap relasional; tepatnya, setiap kantor didefinisikan menurut hubungannya dengan kantor lain dan dengan organisasi secara keseluruhan, dan seringkali dengan tujuan organisasi. Orang dalam peran tersebut menunjukkan fitur perilaku yang ada, seperti perilaku superintendent sekolah, sipir penjara, atau pekerja data entry. Pakar teori peran mengamati dan mengukur pola perilaku orang dalam peran umum; mereka mempelajari hubungan antara orang dalam peran tertentu, baik di dalam dan di luar organisasi. Setiap penghuni kantor mengerjakan sebuah peran, atau sebuah hubungan kontekstual dengan lainnya yang menjalankan harapan peran dari penanggungjawab kantor. Studi terkenal dalam teori peran adalah dalam sektor publik, khususnya studi superintendent sekolah (Gross, Mason, dan McEachern, 1958). Orang dan kelompok dalam peran superintendent meliputi peran internal lain seperti pengajar, kepala sekolah, dan anggota dewan sekolah, ataupun peran eksternal signifikan seperti orang tua, organisasi pengajar-orang tua, kelompok dan pimpinan bisnis, kelompok sosial dan fraternal, kantor pendidikan negara bagian, dan sebagainya. Superintendent sekolah bertindak berdasarkan harapan peran; dalam kondisi terbaik, harapan peran superintendent adalah akurat dan sebanding sehingga mereka mengetahui apa yang diharapkan orang lain dan menghasilkan kesesuaian dengan harapan peran orang lain. Sayangnya, ini jarang terjadi, dan superintendent terjebak, atau menilai dirinya terjebak, dalam persaingan harapan peran, seperti yang digambarkan dalam teori peran sebagai disonansi kognitif.
          Pakar teori peran menunjukkan bahwa pemain peran, seperti superintendent sekolah, cenderung salah menilai harapan peran orang lain. Biasanya, salah pengertian ini melebih-lebihkan kekuatan, durasi, dan spesifisitas posisi pihak lain dan menyebabkan kewaspadaan manajerial yang eksesif dan inersia organisasi.
          Tentu saja, konflik peran yang sebenarnya bisa terjadi. Ketika superintendent sekolah merasakan konflik peran yang tidak terpencahkan selama pembayaran, promosi, gaji, dan anggaran, mereka cenderung memiliki kepuasan kerja yang rendah dan akan merubah pekerjaan. Salahsatu kunci untuk sukses adalah kemampuan beberapa superintendent sekolah untuk tidak melebih-lebihkan harapan pihak lain dan menemukan kompromi guna mengurangi konflik.
          Level manajemen yang tinggi cenderung dikaitkan dengan peran beragam, dan kadangkala kelebihan peran. Manajer, meski begitu, cenderung merasa kepuasan kerjanya meningkat ketika perannya bertambah. Semakin banyak peran dari manajer, semakin besar kecenderungan untuk mencari solusi umum, solusi terprogram, atau jawaban satu-ukuran-untuk-semua. Semakin besar jumlah aturan, semakin besar kecenderungan untuk menggunakan otoritas dan sangsi dan untuk mencari satu efisiensi umum – seringkali berupa efisiensi jangka pendek.
          Henry Mintzberg menggunakan konsep peran untuk mengenali tiga peran manajerial primer, yang menjadi sebuah kategori yang banyak digunakan dalam teori manajemen untuk bisnis tapi diterapkan pada manajemen dalam administrasi publik. Manajer dalam peran interpersonalnya bertindak sebagai figur penting yang mengerjakan tugas simbolik, sebagai pimpinan yang membuat hubungan dengan bawahannya, atau sebagai penghubung yang menitikberatkan kontrak pada wilayah organisasi. Dalam peran informasinya, manajer bertindak sebagai monitor yang mencari informasi yang berguna, sebagai diseminator yang mengirimkan informasi secara internal atau sebagai pembicara yang memberikan informasi keluar organisasi. Dalam peran manajerialnya, manajer adalah pengusaha yang mengajukan dan mendorong inovasi, sebagai penghancur hambatan, sebagai alokator resource, atau sebagai negosiator. Berdasarkan karakteristik personal dan kebutuhan organisasi pada titik waktu tertentu, manajer memperhatikan kombinasi karakteristik peran (Mintzberg, 1992).
          Ada tiga deskripsi administrasi publik tentang beberapa kombinasi peran tersebut: Mark H. Moore (1995) dengan Creating Public Value: Strategic Management in Government; John M. Bryson dan Barbara Crosby (1992) dengan Leadership for the Common Good: Tackling Public Problems in a Shared-Power World; dan Barry Bozeman dan Jeffrey D. Straussman (1991) dengan Public Management Strategies: Guidelines for Managerial Effectiveness. Masing-masing menghasilkan beberapa teori sektor publik yang seperti yang dikembangkan Mintzberg untuk bisnisnya.


No comments:

Post a Comment